Complexe energieprojecten

vragen om complexe, veelzijdige dialoog

Nederland is toe aan een Energiewende, aldus steeds meer experts. Dat vinden wij ook. Met laadpalen en slimme meters alleen zijn we er niet. In het debat over de energietransitie ontbreekt stelselmatig de ruimtelijke ordening. En juist daar wringt de schoen, getuige de politisering en lange aanlooptijd van veel energieprojecten.

Met een aandeel van ongeveer 7,5 procent duurzame energie is Nederland nog altijd rode-lantaarndrager in Europa. Terwijl de doelstelling voor dit jaar 14 procent is. De energievraag neemt sneller toe dan het aantal duurzame-energieprojecten. Daarbij is tot nu toe vooral prioriteit gegeven aan makkelijk te realiseren projecten. Intussen boeken we alweer het zoveelste warmterecord. De sterke daling van de consumptie en het gedeeltelijk stilvallen van de economie als gevolg van de COVID-19-uitbraak zullen het tij niet keren. Het blijven dus spannende tijden voor het Nederlandse energielandschap.

Laadpalen als nieuwe amsterdammertjes, dakpannen als zonnepanelen en energie uit Hollandse bodem: het zijn prachtige en in potentie veelbelovende ontwikkelingen. Maar deze alternatieve energiebronnen kunnen vooralsnog geen hoge duurzame productie tegen lage kosten garanderen en concurreren met ‘gratis’ olie en gas. Daarbij zijn technologische oplossingen in Nederland slechts een deel van het verhaal. De andere, minstens zo complexe kwestie is dat ons land dichtbevolkt is. En dat onze ruimtelijke ordening, anders dan bijvoorbeeld in de Angelsaksische landen en China, sterk gedecentraliseerd is. Daarbij heeft elke vierkante meter een juridische status, waarover strijd in de rechtbank gevoerd kan worden. Het is niet zozeer de vraag waarom en wat we gaan bouwen, maar hoe we het inpassen. Daar gaat ónze Wende over. Zonder dat aspect blijven we steken in symbolische ambities en plannenmakerij. Want als de praktijk één ding leert, is het dat inpassen in Nederland niet vanzelf gaat. Overal verzanden energieprojecten in langdurige planologische conflicten.

Conflicten draaien om belangen én kennis

Het Response-project van de TU Delft doet onderzoek naar hoe conflicten ontstaan tussen formele instituties zoals de overheid en informele groepen zoals protestbewegingen. Daaruit blijkt dat de politisering van energieprojecten ontkiemt in het feit dat we elkaar ‘niet meer verstaan’. Deze woordkeuze is allerminst toevallig. Het werkwoord verstaan is afgeleid van ‘staan’, waarbij het standpunt, de positie waar je je bevindt, het mogelijk maakt samenhang te zien. Hetzelfde geldt voor het Engelse understand. Je mening is afhankelijk van waar je staat. Niet alleen in figuurlijke zin, maar ook letterlijk: in je achtertuin, je kantoor of de boardroom.

Om te begrijpen hoe we conflicten rond energieprojecten kunnen depolitiseren, biedt de gelauwerde sociologe Karin Knorr Cetina handvatten met haar werk over ‘epistemische culturen’. Daarmee doelt ze op de settings waarin kennis wordt gevormd. Wat wij denken te weten, hangt af van wie we spreken, wat we lezen en waarnaar we kijken. Het is de academische variant op: ‘Zeg me wie je vrienden zijn, en ik zal zeggen wie je bent’. Uit door ons geanalyseerde energieprojecten van de laatste tien jaar blijken achter de ogenschijnlijke belangenstrijd bijna altijd kennisconflicten te schuilen. Bovendien, schrijven Matthijs Hisschemöller en Rob Hoppe in Knowledge, Power and Participation in  Environmental Policy Analysis, zijn belangen en kennis helemaal met elkaar verstrengeld in ingewikkelde vraagstukken zoals de energietransitie.

Verschillende bronnen van informatie katalyseren het kennisconflict

Het Response-onderzoek van de TU Delft laat ook zien dat de positie die iemand inneemt in het debat, invloed heeft op de feiten die deze persoon hanteert. Voor- en tegenstanders van CO2-opslag onderbouwen hun standpunt met van elkaar verschillende informatie, gebruiken andere bronnen en beoordelen de betrouwbaarheid van informatie soms op heel andere gronden. Zo kunnen ze tot zeer uiteenlopende inzichten komen over waarden als veiligheid, milieuvriendelijkheid en gezondheid. Een technisch onderzoeksrapport over bijvoorbeeld de veiligheid van aardwarmte weegt niet voor iedereen zwaarder dan een YouTube-filmpje waarin omwonenden klagen over de geur van rotte eieren (waterstofsulfide, H2S), die erbij vrijkomt. Welke waarde gaf Jan Mulder aan windenergie toen hij het in De Wereld Draait Door over de ‘Windturbinemaffia’ had? En wat te denken van vogelexperts, die conflicterende conclusies trekken uit onderzoek naar de invloed van windturbines op vogelsterfte? Ook vinden de Wereldgezondheidsorganisatie (WHO) en het RIVM dat er veel eerder gezondheidseffecten voor burgers optreden dan de niveaus die de wet Geluidshinder en het besluit Luchtkwaliteit nu toestaan. Debatten rond energieprojecten lijken moderne versies te zijn van de Bijbelse vertelling over de Toren van Babel.

We willen elkaar weer verstaan….

Er lijkt hulp op komst. In februari stemde de Eerste Kamer in met de nieuwe Omgevingswet. Burgerparticipatie is een belangrijke pijler onder die wet (zie ook Geografie september 2018). Mensen moeten straks in gesprek gaan met elkaar. En dat gesprek moet worden vastgelegd in het milieueffectrapport (m.e.r.). Hoe komen we tot een m.e.r. dat breed gedragen is? Dat niet gezien wordt als een instrument van experts en het grote geld? In de kritische geografie hebben wetenschappers daarover in de afgelopen decennia een verhit debat gevoerd. Aan de ene kant is er een wetenschapsschool die de Duitse filosoof Habermas volgt, waarin onderzoekers bewijzen vinden dat plannen alleen op basis van deliberatie tot gedragen besluitvorming kunnen leiden. Tegenstanders wijzen op het werk van de Franse filosoof Foucault. Die liet met onderzoek naar dokters in ziekenhuizen treffend zien dat uitwisseling van argumenten op basis van taal niet risicovrij is, omdat mensen aan dezelfde woorden en woordgroepen niet dezelfde waarde toekennen. Volgens Foucault speelt ook het aspect macht altijd een rol. Volgens vooraanstaande planners zijn er steeds betere argumenten om te geloven dat Habermas te optimistisch is geweest in zijn werk. Ook wij herkennen dit. In een milieueffectrapport staat bijvoorbeeld heel vaak dat er ‘Tijdelijke Hinder’ is van een project. Maar wat dit betekent, verschilt nogal voor een aannemer en een nest broedende vogels van het type ‘rode lijst’. Bij energieprojecten bepaalt ook de cultuur hoe kennis en inzicht worden vergaard. Wat betekent participatie als betrokken partijen langs elkaar heen praten (en leven)?

Hoe moet het dan wel

De oplossing is dat we niet alleen op zoek gaan naar gedeelde belangen, maar het ook eens worden over de taal en over de vraag wat relevante kennis is. Dat kan bijvoorbeeld door een gesprek te hebben over welke kennisbronnen relevant zijn, welke modellen (en aannames) er worden gebruikt in rapporten en welke betekenis je er gezamenlijk aan wilt toekennen. Er wordt al veel nagedacht over de vorm en processen die ten grondslag liggen aan een goede dialoog. Maar wetenschappelijke inzichten uit het Response-onderzoek bieden handvatten voor een inhoudelijke agenda van die gesprekken. Er zijn ten minste vier lessen die bijdragen aan een succesvol energieproject.

1. Neem niet aan dat wat jij betrouwbare informatie vindt ook voor anderen een bron van autoriteit is. Rapporten van instituten zoals TNO en RIVM zijn voor sommigen het toonbeeld van autoriteit, voor anderen een teken dat er iets mis is.
2. Daarnaast zul je als initiatiefnemer van een energieproject de mogelijkheden moeten verkennen om samen kennis te creëren over de invloed van het project op de omgeving. Zo waren bewoners in de veenkoloniën bij een windproject niet tevreden over de beschikbare kennis rond gezondheidseffecten van windturbines. Er kwam een beweging op gang om zelf kennis te gaan produceren. Joint-fact finding is niet alleen een manier om mensen mee te nemen in je eigen proces, het is ook een manier om andermans wereld te leren kennen.
3. Denk na over hoe kennis zich verspreidt. Zijn de officiële kanalen wel het aangewezen medium als er een alternatief kennistraject is via sociale media en lokale netwerken? Zorg dat jouw informatie de gemeenschap bereikt. Huis-aan-huisbrieven en folders blijven ook in het digitale tijdperk hiervoor een goed middel.
4. Sta niet raar te kijken als je ondanks je goede argumenten gewantrouwd wordt. Kennis en macht zijn niet los te koppelen. Ingenieursbureaus worden als onafhankelijke beoordelaars ingehuurd door bedrijven, maar worden niet altijd zo ervaren door de omgeving. Andersom gebeurt het dat steekhoudende argumenten van omwonenden worden afgedaan als irrationeel, omdat zij ‘te emotioneel betrokken’ zouden zijn en derhalve geen serieuze gesprekspartner.

Dialoog planologisch verankeren

Milieuplanologie heeft behoefte aan Collaborative Planning; een wetenschapsdiscipline die betoogt dat complexe veelzijdige problemen ook een complexe veelzijdige dialoog behoeven. De meeste regionale en gemeentelijke omgevingsvisies in Nederland zijn al het resultaat van Collaborative Planning. Waar dat bij omgevingsvisies vorm krijgt in zaaltjes op het gemeentehuis, zou dit bij de toetsing van een milieueffectrapport moeten gebeuren op het kantoor van de Commissie m.e.r., die zetelt naast Utrecht Centraal. Het is immers deze commissie die per project het toetsingskader vaststelt en vervolgens alle milieu-effectrapporten uitvoerig toetst. Het probleem is dat aan deze planningsactiviteiten vaak enkel de mondige, proactieve burgers deel nemen, die niet noodzakelijkerwijs de mening van de hele groep of omgeving representeren.

Om de dialoog te verankeren in de procedures zou aan de plantoetsen van de Commissie m.e.r. een publieksjury of burgerafvaardiging moeten meewerken. Dit is misschien niet makkelijk, omdat verschillen tussen kenniswerelden moeten worden overbrugd. Maar de lekenrechtspraak in België en Duitsland, die minstens zo complex is, laat zien dat het werkt.

Een mooie verbeelding van hoe dat uitpakt is de filmklassieker 12 Angry Men (1957). In de film volg je lange uren van deliberatie binnen een melange van allerlei typen burgers – helaas wel allemaal man. In één dag verandert de mening van steeds meer juryleden en uiteindelijk vellen ze, ondanks hun enorme verschillen, een unaniem oordeel.

Een alternatief is om in de planfase af te spreken welke informatie wel en welke niet relevant is en hoe je tot relevante kennis komt. Bijvoorbeeld in de vorm van een kenniscontract waarin staat welke expert(s) en bronnen wel en niet als bruikbaar aan te merken zijn. Zo’n publiek-privaat sociaal contract doet denken aan de afspraak voor de aanleg van de A4 Midden-Delfland. Die snelweg mocht je niet ‘zien’, ‘horen’ of ‘ruiken’. Met de lessen van Groningen in het achterhoofd kun je daaraan nog ‘voelen’ toevoegen. Met deze instrumenten kunnen een nieuwe gezamenlijke kennisbasis en taal tot stand komen. En duurt het hopelijk geen decennia meer voor we de doelstelling van 14 procent duurzame energie hebben gehaald.

Raffael Argiolu is senior milieu consultant bij Royal HaskoningDHV, Shannon Spruit is senior onderzoeker aan de TU Delft.

BRONNEN

• tudelft.nl/tbm/onderzoek/projecten/response/
• Knorr Cetina, K. 1997. De epistemische samenleving. Hoe kennisstructuren zich nestelen in sociale structuren. Tijdschrift voor empirische filosofie 21(1): 5-28.
• Hoppe, R. & M. Hisschemoller 2001. Coping with intractable controversies: The case for problem structuring in policy design and analysis. R. Hoppe, M. Hisschemoller, W.N. Dunn, & J.R. Ravetz (Eds.),  Knowledge, Power and Participation in Environmental Policy Analysis (47-72). New Brunswick/London: Transaction Publishers.