Georganiseerde terugtrekking

Nieuwe loot aan de boom van klimaatadaptatie

Hoe om te gaan met de stijgende zeespiegel en een veranderend klimaat? Terugtrekken wordt vaak gezien als ‘de strijd opgeven’. Retreat = defeat. Toch groeit de aandacht daarvoor. In sommige gebieden is het al aan de orde, maar worstelt men met weerstanden. Nederland kan daarvan leren. 

Oakwood Beach wordt vaak opgevoerd als een schoolvoorbeeld van managed retreat, georganiseerde terugtrekking. Het zou een nieuwe loot aan de boom van klimaatadaptatie zijn, naast ‘aanvallen’ en ‘verdedigen’ (figuur 1). Koren op de molen ook van mensen die menen dat leven in laaggelegen gebieden zoals Nederland, New Orleans, Bangladesh en small island states in de Stille Oceaan uiteindelijk niet vol te houden is. Een optie ook die we niet langer kunnen negeren. 

Begripsverwarring 

Het aantal wetenschappelijke artikelen over georganiseerde terugtrekking als adaptatiestrategie groeit de laatste jaren snel. Er is echter nogal wat begripsverwarring. In het Verenigd Koninkrijk verplaatst men bijvoorbeeld kustverdedigingswerken landinwaarts, waarbij de termen managed realignment en managed retreat door elkaar worden gebruikt. In buitenlandse publicaties figureert de dijkteruglegging bij Nijmegen als een succesvol voorbeeld van managed retreat, omdat er 48 huizen voor moesten verdwijnen. Om wat begripsmatige helderheid te scheppen hebben we in figuur 2 een typologie opgesteld, met een duidelijk onderscheid tussen (1) managed retreat, het landinwaarts verplaatsen van gemeenschappen van mensen, en (2) realignment, het verleggen van verdedigingswerken om een gemeenschap als geheel te beschermen, ook als daar individuele huizen of groepjes huizen voor moeten wijken, zoals bij de dijkteruglegging bij Nijmegen (zie ook Geografie juni). 

Figuur 2: Terugtrekken als adaptatiestrategie

Daarnaast gebruiken we een onderscheid van het IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change) tussen ongeplande, reactieve en anticiperende klimaatadaptatie. Bij ongeplande adaptatie is geen sprake van collectieve actie of georganiseerde planning. Daaronder vallen gemeenschappen die niet terugkeren na een ramp, of die vertrekken uit een gebied, omdat de ecologische condities sluipenderwijs verslechteren, de economie stagneert en gemeenschappen afbrokkelen. Reactieve adaptatie vindt plaats na een ramp. Anticiperende adaptatie houdt rekening met mogelijke rampen of verslechterende condities in de toekomst. 

Ongeplande verplaatsing 

Het ongeorganiseerd verplaatsen van verdedigingswerken zoals dijken en terpen is per definitie onmogelijk, omdat dit planning en collectieve actie vereist. Verplaatsen van gemeenschappen zou in theorie wel ongepland en ongeorganiseerd kunnen gebeuren als de ene na de andere bewoner een gebied verlaat zonder dat hele gemeenschappen daartoe besloten hebben. Zo woonden er op de bodem van de huidige Noordzee mensen in de tijd dat de zeespiegel tot wel 120 meter lager stond. Ze maakten jacht op mammoeten en oerossen. Toen de zeespiegel na de laatste ijstijd snel steeg, moesten ze verhuizen naar hoger gelegen gebieden. Sommigen namen hun toevlucht tot een grote stuwwal (Doggerland), die in een eiland veranderde toen de zeespiegel verder omhoog kwam (Dogger-eiland) en later helemaal onder water liep (Doggersbank). Waarschijnlijk zijn de allerlaatste bewoners verdronken. Anderen vluchtten naar het oosten en verhuisden naar rivierduinen (donken) in de brede beddingen van Rijn en Maas. In gebieden als de Alblasserwaard en het Land van Maas en Waal zijn de donken nog herkenbaar in het landschap en liggen er dorpen op. Richting Noordzee zijn ze onder water gelopen en bedekt met dikke pakketten sedimenten. Bij de aanleg van de Tweede Maasvlakte is op 20 meter diepte zo’n donk gevonden met ruim 46.000 archeologische voorwerpen waaruit bleek dat dit donk 10.000 tot 8500 jaar geleden bewoond was. Daarna is het land verdronken en moesten de bewoners een veilig heenkomen zoeken. De bewoners van de bodem van de Noordzee zijn destijds waarschijnlijk niet erg planmatig verhuisd maar in het wilde weg allerlei richtingen op gevlucht. 

Bij reactive realignment wordt de infrastructuur die voor waterveiligheid moet zorgen, na een ramp op de schop genomen. New York na de orkaan Sandy is daar een goed voorbeeld van. De verwoestende gevolgen van deze storm brachten de adaptatiestrategie van New York in een stroomversnelling. In 2013, een jaar na de orkaan, lanceerde burgemeester Michael Bloomberg A Stronger, More Resilient New York, een plan ter waarde van 20 miljard dollar om de stad te wapenen tegen toekomstige klimaatverandering. ‘Als New Yorkers kunnen en willen we ons waterfront niet verlaten’, zei de burgemeester bij de presentatie. Veel van Bloombergs oorspronkelijke plannen van zeewaterkeringen en duingebieden kwamen echter niet van de grond en de financiële dekking bleef achter. Obama’s Hurricane Sandy Rebuilding Task Force organiseerde vervolgens een ontwerpwedstrijd, Rebuild by Design, waarin veerkracht een centraal thema was. Voor Manhattan leidde dit onder meer tot het East Side Coastal Resiliency Project. Kustbescherming rekening houdend met klimaatverandering zou er hand in hand gaan met nieuwe groene ruimte voor de stad. Er is ongeveer 1,5 miljard dollar voor gereserveerd en de bouw moet na vertragingen in 2020 starten. De echte omslag in het huidige New York Resilience Plan zit ’m in de enorme opgave elektriciteits- en telefonienetwerken veerkrachtiger te maken en gebouwen aan te passen via nieuwe ontwerprichtlijnen. 

Reactive managed retreat, ofwel georganiseerde terugtrekking als reactie op een natuurramp, is de typering die we gebruiken voor de collectieve uitkoopprogramma’s zoals in Oakwood Beach Graham Beach en Ocean Breeze op Staten Island. In Sri Lanka werden na de tsunami van 2004 30 duizend bewoners uit een smalle kuststrook van 300 meter verplaatst naar permanente huizen die donoren ter beschikking hadden gesteld. Hier is sprake van een georganiseerde inspanning om hele gemeenschappen te verplaatsen. Door een ramp veranderen de verhoudingen tussen kosten en baten van de diverse adaptatieopties. Herbouw van huizen vraagt immers forse investeringen die ook voor georganiseerd terugtrekken gebruikt kunnen worden. Er is dan geen sprake van (nieuwe) kapitaalvernietiging. Dat gold in Nederland bijvoorbeeld voor de beslissing om de Selenapolder langs de Westerschelde, die in 1990 overstroomde na een dijkdoorbraak, niet te herstellen. Reparatie was kostbaar en de grond was verzilt. De eigenaar van de 100 hectare grote polder verkocht de grond aan Het Zeeuws Landschap, en de boeren moesten verhuizen. Deze ‘spontane ontpoldering’ bood Rijkswaterstaat de mogelijkheid morfologie en ecologie nauwlettend te monitoren, ook in relatie tot de op handen zijnde verruiming van de vaargeul naar Antwerpen in die tijd. Na de Selenapolder zal dit jaar ook de Hedwigepolder worden toegevoegd aan het Verdronken Land van Saeftinghe. De landinwaartse verplaatsing van Egmond aan Zee na de novemberstorm van 1741 is te zien als een heel vroeg voorbeeld (zie kader). Een duidelijk geval van reactive managed retreat is de verplaatsing van het stadje Valmeyer (Illinois) na de Great Midwest Flood in 1993, de grootste natuurramp in de Verenigde Staten vóór orkaan Katrina. De dijken die het stadje na eerdere overstromingen moesten beschermen tegen het wassende water van de Mississippi, hielden het in 1993 niet. Valmeyer werd niet herbouwd maar op kosten van de federale regering verplaatst naar een hoger gelegen plateau enkele kilometers verderop. 

Anticiperen 

Bij anticipatory realigment wordt de bestaande hoogwaterbeschermingsstrategie herzien en worden verdedigingswerken verplaatst vooruitlopend op een mogelijke calamiteit. Dat kan ingegeven zijn door toekomstverwachtingen over stijgende zeespiegels, meer en intensievere stormen, dooiende permafrost en (in Zuid-Engeland) bodemdaling. Het project Ruimte voor de Rivier in Nederland en het managed realignment-programma in Oost-Engeland zijn vooral ook ingegeven door het inzicht dat de tot dan toe gevolgde strategie niet langer houdbaar was. Bouwen in de Nederlandse uiterwaarden gaf steeds meer problemen. Het Engelse beleid van Hold the line werd te kostbaar. In Engeland was de wens om de duurzaamheid van verdedigingswerken voor de lange termijn te combineren met nieuwe getijdenatuur een belangrijke drijfveer achter het programma. De aantallen huizen die langs de Nederlandse rivieren en aan de Engelse kust verplaatst moesten worden, bleven echter beperkt en van verplaatsing van hele gemeenschappen was geen sprake. De uitkoop en sloop van 48 huizen bij de dijkteruglegging aan de Waal bij Nijmegen is wat dat betreft uitzonderlijk. 

Van anticipatory managed retreat, het georganiseerde landinwaarts verplaatsen van gemeenschappen vanwege de verwachte gevolgen van klimaatverandering, bestaan nog geen gerealiseerde voorbeelden, maar wel van zeer serieuze plannen en concrete voorbereidingen. Shishmaref is een Inuit-gemeenschap van 500 à 600 mensen in Alaska. De nederzetting ligt op een strandwal voor de kust van een schiereiland dat de Bering Straat in steekt. De inwoners leven van de jacht, vooral op zeehonden. Die jacht wordt bemoeilijkt doordat het poolijs steeds minder lang bevroren is vanwege de klimaatverandering. De temperatuur stijgt hier twee keer zo snel als het wereldgemiddelde. Shishmaref wordt ook bedreigd door andere gevolgen van klimaatverandering: overstromingen, zwaardere stormen, kusterosie en ontdooiende permafrost, waardoor huizen wegzakken of instorten. 

In de jaren 1970 zag men kusterosie al als probleem en was de aanleg van kustverdedigingswerken een belangrijk onderwerp. De kosten liepen alsmaar op terwijl onzeker is hoe lang ze afdoende zullen zijn. In 2002 is al eens besloten om collectief te verhuizen, maar door geldgebrek is dat nooit gebeurd. In 2016 heeft de gemeenschap daar met een minieme meerderheid opnieuw toe besloten. De kosten, die het Amerikaanse Army Corps of Engineers (ACE) eerder raamde op 180 miljoen dollar, ruim 300 duizend dollar per bewoner, zijn nog steeds een struikelblok. Zonder federale hulp is herhuisvesting onmogelijk. Volgens het ACE zijn er in Alaska 31 gemeenschappen die in een vergelijkbare situatie verkeren en eigenlijk moeten verkassen. Ook elders op de wereld zijn er inheemse gemeenschappen, First Peoples, die mogelijk moeten verhuizen vanwege klimaatverandering. Zij kwamen in oktober 2018 voor het eerst bijeen in de First Peoples’ Convening on Climate-Forced Displacement, in Girdwood, Alaska. Er waren vertegenwoordigers van zestig inheemse gemeenschappen – behalve uit Alaska ook uit Bangladesh, de VS (Louisiana, Washington) en eilanden in de Stille Oceaan. Op de Salomons Eilanden, ten oosten van Nieuw-Guinea in de Stille Oceaan, voltrekt zich momenteel de eerste geplande verplaatsing van een gemeenschap in de Pacific-regio. Voor de circa duizend mensen op het eiland Taro, dat minder dan 2 meter boven zeeniveau ligt, wordt op het nabijgelegen Choiseul een nieuwe nederzetting gebouwd, betaald door de Wereldbank en de Australische regering. Het eilandstaatje Kiribati, een uitgestrekt samenraapsel van 33 zeer laaggelegen atollen in de Stille Oceaan, is waarschijnlijk het eerste land dat rond 2100 door de stijgende zeespiegel geheel zal verdwijnen en lang daarvoor al onbewoonbaar wordt. De regering onderhandelt met het 2000 kilometer verderop gelegen ‘buureiland’ Fiji over de verhuizing van de bevolking (honderdduizend mensen) en wil daarvoor enkele duizenden hectares land op Fiji aankopen. Ze overlegt ook met Australië en Nieuw-Zeeland over een programma voor een soepele verhuizing van klimaatmigranten. 

Ook in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk zijn gebieden die hiervoor in aanmerking komen. De Amerikaanse National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) schreef vorig jaar in een rapport: ‘Today’s damaging floods will be tomorrow’s high tides’. De NOA verwacht dat het aantal overstromingen bij hoog tij, vooral langs de oostkust, zal toenemen van 3 à 6 dagen per jaar nu tot 80 à 180 dagen in 2040 (figuur 3). In de betreffende kuststrook wonen 13 miljoen mensen en liggen steden als Miami Beach en Atlantic City. 

Weerstanden 

Collectieve verhuizingen zijn zeer ingrijpende gebeurtenissen en ingewikkelde processen waarvoor grote weerstanden en barrières overwonnen moeten worden. 

Allereerst is er bij georganiseerde terugtrekking sprake van wetenschappelijke onzekerheden over de toekomst. Bij reactieve terugtrekking is de inschatting van het risico op nóg een ramp cruciaal. Is verhuizen verstandiger of goedkoper dan herbouwen en versterken? Bij anticiperende terugtrekking draait alles om toekomstscenario’s: hoe waarschijnlijk zijn die? Hoe snel of langzaam gaan processen als klimaatverandering, zeespiegelstijging en stijgende rivierwaterafvoeren? 

Daarnaast spelen economische factoren een rol. Terugtrekken kost geld en bij wie komt de rekening terecht? Bij reactieve terugtrekking liggen de verhoudingen anders dan bij anticiperende. In reactie op een ramp moeten immers sowieso kosten gemaakt worden. De investeringen om te blijven, zoals herbouw, versterking en hogere verzekeringspremies, kun je ook steken in verhuizen in ruil voor minder risico’s. De gigantische kosten zijn veelal niet op te brengen door de mensen zelf of hun verzekeringsmaatschappijen. Er wordt vaak naar de overheid gekeken: kan en wil die bijspringen? En welke overheid? In de VS: gemeente, county, staat of federale overheid? Bij anticiperende terugtrekking speelt bovendien het probleem dat geïnvesteerd vermogen in huizen en infrastructuur geheel moet worden afgeschreven. Daardoor is een relatief beperkte investering in kustverdediging economisch veelal aantrekkelijker. Verder zijn er sociale, culturele en emotionele weerstanden. Mensen zijn gehecht aan bepaalde plaatsen (place attachment), bijvoorbeeld omdat ze er geboren zijn en er al generaties lang wonen. Het speelt bij de bewoners van Shishmaref en de verplaatste huizen in Lent bij Nijmegen een belangrijke rol, los van de vraag of er een goede uitkoopregeling is en of de nieuwe plek veilig zal zijn. Bewoners hebben er eigenhandig een huis gebouwd of een bestaan opgebouwd. Er liggen sociale netwerken of begraven voorouders. 

Ten slotte zijn er politieke weerstanden en belangentegenstellingen binnen gemeenschappen. Terugtrekking heeft alleen zin als iedereen meedoet. Er moet politieke consensus over bestaan en mensen moeten een eventueel individueel belang opzijzetten voor het collectief. Er moet ook een bepaalde mate van politiek-ideologische overeenstemming zijn. Geharnaste klimaatontkenners zullen niet gemakkelijk meegaan in de redenering dat de gemeenschap waartoe zij behoren, moet verhuizen vanwege zeespiegelstijging. Dat zal besluitvorming over kwetsbare gemeenschappen verder compliceren. Voor veel Amerikanen geldt: retreat sounds like defeat. Terugtrekken zou on-Amerikaans zijn en niet passen bij de Amerikaanse mentaliteit. Zou dat ook gelden voor Nederlanders? Een politiek besluit tot terugtrekking kan ook onbedoelde effecten hebben. Een gemeenschap die het politieke signaal afgeeft te willen vertrekken, is geen aantrekkelijke plek om geld in te steken. De bewoners van Shishmaref merkten na het referendum in 2002 dat de investeringen opdroogden. 

Hoe moeizaam het proces van managed retreat kan verlopen, blijkt wel uit de ontwikkelingen in Oakwood Beach. 

BRONNEN

• Cooper, J. A. G., & Pile, J. 2014. The adaptation-resistance spectrum: a classification of contemporary adaptation approaches to climate-related coastal change. Ocean & coastal management 94: 90-98.
• Hino, M., C.B. Field, K.J. Mach 2017. Managed retreat as a response to natural hazard risk. Nature Climate Change 7: 364-371.
• Koslov, L. 2016. The case for retreat.  Public Culture, 28(2).
• Kuipers Munnike, P. 2018. De vraag is niet óf Nederland onder water verdwijnt, maar wannéér. NRC  Handelsblad 11 juli.       
• Institution of civil engineers 2010. Facing up to rising sea-levels: retreat? Defend? Attack? The future of our coastal and estuarine cities. London: ICE.
• Kroonenberg, S. 2017. Spiegelzee. De zeespiegelgeschiedenis van de mens. Amsterdam/Antwerpen: Atlas Contact.
• Ligtvoet W. e.a. 2009. Flood protection in the Netherlands: framing long-term challenges and options for a climate-resilient delta. Den Haag: Netherlands Environmental Assessment Agency (PBL).
• Marino, E., & H. Lazrus 2015. Migration or forced displacement? The complex choices of climate change and disaster migrants in Shishmaref, Alaska and Nanumea, Tuvalu. Human Organization 74(4): 341-350.
• National Oceanic and Atmospheric Administration 2018. Patterns and projections of high tide flooding along the US coastline using a common impact treshold. NOAA. Technical Report NOS CO-OPS 086.
• Rush, E. 2015. As the seas rise. Managing retreat along New York City’s coasts. New Republican October 26.
• Schuttenhelm, R. 2019. De zeespiegelstijging is een groter probleem dan we denken en we hebben geen Plan B. Vrij Nederland 9 februari.
• Schwartz, J. 2018. Surrendering to rising seas. Coastal communities struggling to adapt to rising seas are beginning to do what was once unthinkable: retreat. Scientific American August 1.
• www.theguardian.com