Wonen aan de rand van de samenleving

Auteur

Gepubliceerd

04 okt 2024

Tijdschrift

Geografie 2024 | 7

De afgelopen decennia heeft een aantal instanties kritiek geuit op de mensenrechtelijke situatie van woonwagenbewoners in Nederland. In 2018 staakte de overheid haar ‘uitsterfbeleid’ voor woonwagenstandplaatsen. Maar de nieuwe koers heeft de woonwagenbewoners in ons land nog weinig vooruit geholpen.

Tientallen jaren voerde de overheid een restrictief beleid ten aanzien van woonwagenstandplaatsen. Het College voor de Rechten van de Mens en ook de Nationale ombudsman oordeelden dat dit ‘uitsterfbeleid’ voor woonwagenkampen discriminerend was en afgelopen moest zijn. Sinds 2018 is er een beleid dat de woonwagencultuur beschermt en gemeenten voorschrijft extra standplaatsen te creëren. Tot op heden zonder veel resultaat.

Huifkarren

Een deel van de woonwagenbewoners behoort tot de Roma en Sinti, maar verreweg de grootste groep betreft zogenoemde Reizigers. Ze stammen af van landarbeiders die na de mechanisatie in de 19e eeuw hun werk verloren en gingen rondtrekken. Vanaf de 19e eeuw reisden ze in huifkarren door Nederland. Ze leidden een nomadisch bestaan en streken neer waar werk was. Ze verbleven op praktisch gekozen standplaatsen, die vaak maar tijdelijk gedoogd werden, hooguit 48 uur. In 1903 kwam er een staatscommissie die moest onderzoeken hoe het gesteld was met rondreizende groepen. Van alle wagens werden er tweehonderd aangeduid als ‘krot’ en onder de bewoners zou sprake zijn van alcoholisme, bedelarij en lage schoolgang. Het was aanleiding voor de eerste Woonwagenwet (1918). Om de controle over deze groep te behouden, werd in de wet geregeld dat woonwagenbewoners een vergunning moesten hebben en dat gemeenten officiële standplaatsen moesten verzorgen. Zo hoopte de overheid het aantal wagens terug te dringen. Maar de woonwagenbewoners verleenden allerlei diensten zoals scharenslijpen, bezembinden en stoelenmatten die onverminderd populair bleken. Het aantal woonwagens bleef dan ook stijgen.

Tijdens de Tweede Wereldoorlog legden de nazi’s het rondtrekkende bestaan volledig aan banden. In het westen van Nederland moeten de wagens en de paarden bij de Duitsers worden ingeleverd en verbleef de nomadische bevolking gedwongen in huizen. In Oost-Nederland concentreerden de Duitsers de woonwagenbewoners in regionale kampen en werd ingezet opassimilatie van deze ‘asocialen’. Vele Roma en Sinti werden op transport gesteld naar concentratiekampen in het buitenland.

Na de oorlog zette de Nederlandse overheid het restrictieve beleid ten aanzien van woonwagenstandplaatsen voort. Gemeenten richtten vanaf dat moment gezamenlijk regionale woonwagenterreinen in.

Het naoorlogse woonwagenbeleid in Nederland was een voortzetting van de restrictieve aanpak onder de Duitsers

Concentratie

Een wijziging van de Woonwagenwet in 1968 maakte het rondreizen vrijwel onmogelijk. Er werden zulke hoge eisen gesteld aan de woonwagens, dat die te groot werden om ermee te kunnen rondtrekken. De woonwagenbewoners moesten worden ‘verlost’ van de ‘gettomentaliteit’ en integreren in de samenleving. Dat diende te gebeuren in vijftig grote regionale kampen van maximaal zeventig plaatsen. De kampen waren omheind met hekken en slagbomen en hadden eigen voorzieningen, zoals blo-scholen (buitengewoon lager onderwijs). Deze waren veelal berucht om het lage niveau. Daarnaast werd het ‘afstammingsbeginsel’ geïntroduceerd. Er zouden alleen nog standplaatsen gecreëerd worden voor de doelgroep: Reizigers, Sinti, kermis- en circusexploitanten en vooroorlogse Roma. Kleine kampen werden opgeheven en bewoners waren verplicht te verhuizen naar een groot kamp. Dit had ook gevolgen voor hun economische positie. De meeste reizigers verdienden hun geld met beroepen die rondtrekkend werden beoefend. Dat kon vanaf nu niet meer. En doordat families met dezelfde beroepen vaak bijeen werden geplaatst, concurreerden ze elkaar weg. Veel woonwagenbewoners raakten in één klap werkloos en velen belandden in de bijstand, wat het imago van de kampen geen goed deed. Deze werden steeds vaker gezien als broeinesten van criminaliteit. Waar de kampen in theorie moesten leiden tot verheffing van de woonwagenbewoners, raakten deze mensen in de praktijk verder geïsoleerd.

Deconcentratie

In de jaren 1970 werd het beleid algemeen als mislukt beschouwd. De ontstane achterstandssituatie maakte de integratiedoelstelling in grote centra onhaalbaar. Deze waren verworden tot geïsoleerde samenlevingen, met slechte woonomstandigheden en weinig toezicht. De overheid had daarbij nauwelijks oog voor hun familierelaties, gemeenschapsgevoel en bijdrage aan de plaatselijke samenleving. Er volgde een beleid van deconcentratie in kleine woonwagencentra met tien tot vijftien standplaatsen. Die lagen dicht tegen de bebouwde kom om de integratie te bevorderen, maar vaak aan de rand van een wijk, een drukke weg of bedrijventerrein. Zo ontstond een veelheid aan kleine woonwagenkampen.

Uitsterfbeleid

De overheid vond een strenge aanpak onvermijdelijk om de achterstandskloof te dichten. De woonwagencentra moesten ‘normaliseren’ en van opzet veranderen. In 1999 werd de Woonwagenwet daarom in zijn geheel afgeschaft. Voortaan waren woonwagenbewoners geen aparte huisvestingsdoelgroep meer en werd het woonwagenbeleid gedelegeerd aan gemeenten. Het toenmalige ministerie van VROM opperde daarbij een uitsterfbeleid te voeren. Bewoners werden uitgekocht en als er mensen overleden, mochten er geen anderen in hun woonwagen gaan wonen. Ook gaven gemeenten geen nieuwe huurcontracten voor de grond uit of ze wijzigden het bestemmingsplan. Het tekort aan standplaatsen bedroeg inmiddels minstens 2500. Veel bewoners werden zo gedwongen in een stenen huis te gaan wonen.

Het beleid richtte zich niet alleen op de woonvorm. De overheid vond ook dat wet- en regelgeving beter nageleefd moest worden. Er was groeiende onvrede over de afspraken die de Belastingdienst vanaf de jaren 1980 met woonwagenbewoners had gemaakt over lagere belastingtarieven. Daarbovenop verscheen het ‘vrijplaatsenonderzoek’ van de VROM-Inspectie. Die concludeerde dat minstens 5% van de woonwagenlocaties vrijplaatsen waren, waar zaken onbestraft bleven die elders verboden waren. Wetten en voorschriften op het gebied van bouw, milieu, leerplicht en bijstand werden op een derde van de locaties structureel overtreden.

Het uitsterfbeleid heeft blijvende gevolgen gehad voor de belangrijkste pijlers van de woonwagencultuur: de woonvorm, familieverbanden en de vrijheid om rond te trekken. Onderzoek van de Nationaal Coördinator tegen Racisme en Discriminatie (NCRD) toont aan dat het beleid in het verleden deels is bepaald door ‘antiziganisme’, irrationele angst voor Roma, Sinti en Reizigers. Vaak werden deze gemeenschappen geassocieerd met gesloten groepen en slechte woonomstandigheden. Woonwagenlocaties werden als dysfunctioneel geframed en de bewoners gestigmatiseerd op basis van de plek waar ze woonden, los van hun individuele kenmerken en gedragingen (territoriale stigmatisering). De opstelling van de overheid heeft ertoe geleid dat er nu een tekort van 4000 tot 5000 woonwagens is, waardoor de woonwagencultuur in Nederland dreigt uit te sterven.

Beleidskader

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens tekende vanaf het begin protest aan tegen het Nederlandse uitsterfbeleid. De woonwagencultuur is nauw verbonden met de identiteit van de woonwagenbewoners in Nederland. Deze cultuur wordt door mensenrechtenverdragen beschermd. De Nederlandse overheid is dus verplicht te zorgen voor voldoende standplaatsen. Woonwagenbewoners die het beleid aanvochten, kregen dan ook gelijk van het College van de Rechten van de Mens. In tientallen zaken oordeelde het college dat het Nederlandse uitsterfbeleid discriminerend is. De Nationale ombudsman, die onderzoek naar de situatie deed, kwam tot dezelfde conclusie, waarna de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in actie kwam.

In 2018 publiceerde het Rijk een nieuw beleidskader. Gemeenten moeten voortaan beleid voeren voor woonwagens en standplaatsen als onderdeel van het volkshuisvestingsbeleid en moeten daartoe de behoefte aan standplaatsen inventariseren. Standplaatsen afbouwen is niet meer toegestaan. Het nieuwe beleidskader is erop gericht perspectief te bieden aan woonwagenbewoners. Maar dit heeft nog niet tot noemenswaardige resultaten geleid. Gemeenten hebben de afgelopen jaren nauwelijks nieuwe standplaatsen voor woonwagens gerealiseerd. Uit metingen die het ministerie van BZK regelmatig laat uitvoeren, blijkt dat er in vijf jaar tijd nog geen vijftig plekken zijn bijgekomen. Iets meer dan een derde van de gemeenten heeft woonwagenbeleid ontwikkeld en iets meer dan de helft heeft de behoefte aan standplaatsen binnen de eigen gemeente onderzocht. In 2023 telde Nederland 9364 standplaatsen, verdeeld over 1142 locaties (kaart).

Woonwagenstandplaatsen in Nederland (2023)

Schaarse ruimte

‘Irrationele angst’ weerhoudt gemeenten er over het algemeen nog steeds van iets te doen aan het woonwagentekort, aldus de NCRD. Maar gemeenten stellen dat het om tal van redenen lastig is nieuwe standplaatsen te creëren. De algehele woningnood is er een van. Ruimte is schaars en er liggen vaak meerdere claims op dezelfde locatie. Woonwagenbewoners klagen dat de behoeften van andere doelgroepen voorrang lijken te krijgen. In Wijchen is bijvoorbeeld besloten geen gehoor te geven aan de vraag van woonwagenbewoners om meer ruimte, maar mag een naastliggende woonwijk wel uitbreiden. Daardoor wordt het bestaande woonwagencentrum ingekapseld en dat maakt toekomstige uitbreiding van het aantal standplaatsen onmogelijk.

Zeist sloeg al vóór de publicatie van het nieuwe beleidskader een andere weg in (zie Geografie 2020-4). De gemeente wilde van de woonwagenlocatie Beukbergen een reguliere wijk maken en zorgen voor een functioneel wegennet, elektra, riolering en onderhoud van de openbare ruimte. Ook werd het kamp uitgebreid, om zo de wachtlijst met zo’n vijftig huishoudens goeddeels weg te werken. Beukbergen is inmiddels een bloeiende woonwijk en het grootste woonwagencentrum van West-Europa.

Voor gemeenten is de exploitatie van standplaatsen meestal niet rendabel. Het verschil tussen de investeringen voor de grond en infrastructuur, en de opbrengsten uit verhuur leidt tot een hoge onrendabele top. Binnen een gebiedsontwikkeling is het vaak nog wel mogelijk dit te compenseren met de opbrengsten uit reguliere koop- en huurwoningen. Op dezelfde manier worden ook publieke doelstellingen gerealiseerd, zoals de inrichting van de openbare ruimte. Zo maakt de gemeente Kampen bewust plaats voor woonwagens binnen haar nieuwbouwplannen. In de gebiedsontwikkeling Reevedelta (4000 woningen) zijn 3 locaties van ieder 8 standplaatsen opgenomen. Zo kan bijna de helft van de benodigde standplaatsen in Kampen worden gerealiseerd. Binnen zo’n grootschalige ontwikkeling zijn de extra kosten voor sociale huurwoonwagens goed te verrekenen.

Aan de andere kant zijn woonwagenbewoners niet gelukkig met bepaalde innovatieve oplossingen die gemeenten aandragen. Denk aan het stapelen van woonwagens (in woonwagenflats), plaatsing van woonwagens op daken van flatgebouwen en de bouw van stenen woonwagenhuizen en tiny houses. In de ogen van woonwagenbewoners zijn het nieuwe pogingen om te tornen aan de woonvorm.

De Eindhovense corporatie Wooninc. kwam samen met bewoners wél tot een vernieuwende oplossing, de woonwagenwoning. Op bestaande terreinen wordt ‘ingebreid’ door kavels te splitsen en de woningen dichter op elkaar te plaatsen. Zo kunnen er familieleden op de gesplitste kavel komen wonen. Dit moet bijdragen aan de opgave om voor 2028 vijftig plekken te realiseren.

Het traject is ook vaak tijdrovend. Niet alleen toekomstige bewoners zijn betrokken, maar ook omwonenden. En de laatsten zitten vaak niet te wachten op woonwagenstandplaatsen in hun buurt. Het territoriale stigma, waaraan de overheid zelf heeft bijgedragen, speelt de woonwagenbewoners nog steeds parten. Het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening (VRO) heeft een stok achter de deur: het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting is bij het parlement in behandeling. Dat voorstel geeft het Rijk meer invloed op het bouwen van huizen en ook woonwagenstandplaatsen. Daarmee kan er weer nationale regie op het standplaatsenbeleid komen. Of het nieuwe kabinet dat ook wil, is echter onduidelijk. Hoe dan ook is enige haast geboden. In mei oordeelde de rechter dat de gemeente Den Haag in strijd met het discriminatieverbod handelt door het aantal woonwagenstandplaatsen niet uit te breiden. Een overwinning voor Stichting Roma, Sinti en Reizigers. De gemeente moet binnen vijf jaar de wachttijd voor een woonwagenstandplaats gelijk trekken met de wachttijd voor een sociale huurwoning. Een uitspraak met mogelijk verstrekkende gevolgen voor alle gemeenten in Nederland.

BRONNEN